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凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。近年來曝光的行政敗訴、違法行政事件中，一些行政執(zhí)法主體適用法律錯誤、現(xiàn)場情況處置不當(dāng)、執(zhí)法程序存在瑕疵，造成不良影響，損害了政府公信力，其中一個重要原因就是行政執(zhí)法活動準(zhǔn)備不足。運(yùn)用“情境匹配模式”開展煙草專賣行政執(zhí)法檢查，可以通過充分的執(zhí)法準(zhǔn)備實現(xiàn)對煙草專賣活動的有效監(jiān)管。

一、概念及內(nèi)涵解讀

“情境匹配模式”是指行為主體基于某種特定情況實施有效處理進(jìn)而達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)行為模式。運(yùn)用“情境匹配模式”開展煙草專賣行政執(zhí)法檢查的內(nèi)涵包括三個方面：一是以建立情境數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)。構(gòu)建情境數(shù)據(jù)庫即回溯既往執(zhí)法行為，以豐富樣本為基礎(chǔ)，按照一定的分類原則，提煉出可供參照、具有針對性的執(zhí)法模型。二是以煙草專賣行政執(zhí)法人員為行為主體。煙草專賣執(zhí)法人員作為核心主體，基于自身的法定職責(zé)，以情境數(shù)據(jù)庫為支撐，實施執(zhí)法檢查。三是以實現(xiàn)合法、合理行政為目標(biāo)。運(yùn)用“情境匹配模式”開展行政執(zhí)法檢查，是合理運(yùn)用現(xiàn)場處置、情節(jié)判定、法律適用的一般準(zhǔn)則，使執(zhí)法活動的程序、結(jié)果達(dá)到合法性的根本要求，實現(xiàn)執(zhí)法效果的最優(yōu)化。

二、基本構(gòu)想

運(yùn)用“情境匹配模式”開展行政執(zhí)法，應(yīng)著眼以執(zhí)法人員為核心要素，構(gòu)建貫穿輸入端——處理端——輸出端的全鏈條執(zhí)法檢查模式。

1、輸入端：建立情境數(shù)據(jù)庫

煙草專賣管理相對人?？蓮?個維度進(jìn)行分析，包括：地理環(huán)境類別，區(qū)分為城市、城郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村等，轄區(qū)內(nèi)的機(jī)場、車站、物流場站等也應(yīng)納入該類別；經(jīng)營業(yè)態(tài)類別，區(qū)分為商場、超市、煙酒商店、便利店、食雜店、娛樂服務(wù)類、其他類等業(yè)態(tài)類型；守法經(jīng)營情況，區(qū)分為守法經(jīng)營戶和違法戶，根據(jù)違法頻次進(jìn)而區(qū)分為一般違法戶、嚴(yán)重違法戶等；心理行為特征，根據(jù)配合度和心理特征，區(qū)分為服從型、配合型、抗拒型、爆發(fā)型等。

煙草專賣行政執(zhí)法人員?？蓮?個維度分析，即主體資格，須通過煙草行業(yè)專賣執(zhí)法人員統(tǒng)一考試或有關(guān)政府部門組織的執(zhí)法資格考試，對外實施市場檢查，須有兩名以上執(zhí)法人員，持有執(zhí)法證件并遵守回避制度的要求；執(zhí)法器材準(zhǔn)備，區(qū)分為執(zhí)法車輛、通訊器材、視聽記錄器材、距離測量器材、執(zhí)法文書、法律法規(guī)宣傳資料等；心理因素，是執(zhí)法人員應(yīng)注意克服的消極心理狀態(tài)，如好勝、恐懼、松懈、逆反、貪欲等心理狀態(tài)。

與煙草專賣相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章。依據(jù)法律法規(guī)的層級關(guān)系，可區(qū)分為法律類、行政法規(guī)類、地方性法規(guī)類、規(guī)章類、司法解釋類和其他規(guī)范性文件類等6個維度。

各執(zhí)法環(huán)節(jié)風(fēng)險點(diǎn)。如行政許可中的實地核查環(huán)節(jié)，可能發(fā)生程序違法、實體違法、廉潔風(fēng)險。市場監(jiān)管中的市場檢查、線索收集、舉報投訴處理等環(huán)節(jié)，可能發(fā)生程序違法、實體違法、廉潔風(fēng)險、交通意外風(fēng)險及執(zhí)法傷害風(fēng)險。案件查辦中的立案、調(diào)查取證、審查決定、執(zhí)行、結(jié)案歸檔等環(huán)節(jié)，可能發(fā)生程序違法、實體違法、廉潔風(fēng)險、交通意外風(fēng)險及執(zhí)法傷害風(fēng)險。

2、處理端：選擇執(zhí)法行為模式

可歸納為：數(shù)據(jù)提取——模糊匹配——精準(zhǔn)匹配——風(fēng)險應(yīng)對，實現(xiàn)預(yù)判充分、處置合理、規(guī)避風(fēng)險的執(zhí)法目標(biāo)。

數(shù)據(jù)提取，模糊匹配。一般在行政執(zhí)法行動的預(yù)備階段實施，主要以上級下達(dá)的檢查任務(wù)、本級制定的檢查計劃為行動指引，行政執(zhí)法人員據(jù)此在情境數(shù)據(jù)庫中提取與執(zhí)法檢查相關(guān)的數(shù)據(jù)。提取方法可歸納為并聯(lián)式選取、串聯(lián)式選擇。該階段是對檢查行動的模擬構(gòu)建，是對執(zhí)法檢查對象的模糊匹配。

現(xiàn)場執(zhí)法，精準(zhǔn)匹配。包括事實情節(jié)匹配、心理行為匹配、適用法律匹配。事實情節(jié)匹配是通過循序漸進(jìn)的現(xiàn)場檢查，對經(jīng)營場所、相關(guān)證照、票據(jù)憑條、周邊環(huán)境、涉案物品等采取翻看、拍照、攝像、登記保存等方式，按照由表及里、由外而內(nèi)、由明到暗的順序，對事實情節(jié)進(jìn)行全面細(xì)致的排查認(rèn)定；心理行為匹配是通過行政執(zhí)法人員與執(zhí)法檢查對象的互動實現(xiàn)，采取觀察、詢問、傾聽等方法，通過前后比對檢查對象語言敘述的變化、行為舉止的細(xì)微變化，去偽存真發(fā)現(xiàn)事實，同時，執(zhí)法人員通過自身的言語、表情、行為，向執(zhí)法對象展現(xiàn)行政執(zhí)法的嚴(yán)肅、權(quán)威，取得其理解和支持；適用法律匹配是在事實情節(jié)、心理行為進(jìn)行充分調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，依據(jù)法定程序，正確適用法律法規(guī)。

風(fēng)險識別與應(yīng)對。應(yīng)伴隨行政執(zhí)法的全過程并作為每個階段的必備環(huán)節(jié)，在預(yù)備階段，依據(jù)檢查行動開展風(fēng)險預(yù)估，在情境數(shù)據(jù)庫提取相關(guān)風(fēng)險要素進(jìn)行模糊評估；在實施階段，圍繞執(zhí)法程序性風(fēng)險、人身傷害風(fēng)險、惡意輿論炒作風(fēng)險、交通行車風(fēng)險等進(jìn)行實時掌控，及時發(fā)現(xiàn)苗頭隱患。根據(jù)不同風(fēng)險類型，采取相應(yīng)的應(yīng)對策略。風(fēng)險應(yīng)對應(yīng)注重時效性和安全性的統(tǒng)一，避免貽誤時機(jī)和莽撞行事。

3、輸出端：評估執(zhí)法行為結(jié)果

評估的意義在于及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法存在的瑕疵，糾正顯性問題，挖掘隱形問題，通過總結(jié)梳理，不斷充實情境數(shù)據(jù)庫，使行政執(zhí)法活動構(gòu)成完整閉環(huán)。

依托本級定期復(fù)盤。通過例行工作日志和周總結(jié)，按照煙草專賣行政執(zhí)法人員——管理各轄區(qū)的檢查隊——專賣管理部門的層級序列，總結(jié)梳理一般性問題和經(jīng)驗。通過定期月度、季度和年度工作總結(jié)，由專賣管理部門從全局角度，總結(jié)梳理突出性問題，制訂改進(jìn)方案。

借助上級巡查。上級巡查具有較高的權(quán)威性，采取案卷評查、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、現(xiàn)場隨機(jī)抽查等方法，以市場凈化率等數(shù)據(jù)為考評依據(jù)，能夠較為客觀地發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法存在的問題，各單位針對存在的問題進(jìn)行整改，優(yōu)化行政執(zhí)法活動。

行政管理對象調(diào)查。通過本級局組織或者依托第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)，以所有行政管理對象為基數(shù)，按照一定原則隨機(jī)抽選樣本，采取單獨(dú)交流、群體座談、實地考察等方式，了解行政管理對象對行政執(zhí)法行為的意見和建議，從側(cè)面考評專賣執(zhí)法效果，為改進(jìn)行政執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支持。

三、效益分析

煙草專賣行政執(zhí)法檢查的效益是執(zhí)法行為成果的直接體現(xiàn)，可從降本增效的角度進(jìn)行考量，“降本”即能否達(dá)到降低執(zhí)法行動的時間成本、法律風(fēng)險和人財物等成本，“增效”即能否有效規(guī)范卷煙市場經(jīng)營秩序、提升市場凈化水平、提高違法案件查處率等指標(biāo)。

一是通過充分的前置性準(zhǔn)備，降低執(zhí)法風(fēng)險。通過在輸入端充分提取情境數(shù)據(jù)，構(gòu)建行動模擬方案，評估行動風(fēng)險，使各方面達(dá)到應(yīng)對現(xiàn)場執(zhí)法一般情況和突發(fā)意外情況的要求，用充分的準(zhǔn)備工作，將執(zhí)法風(fēng)險降到可控的最低限度。二是采取緊密銜接的鏈條行為模式，提高執(zhí)法效率。擬制執(zhí)法計劃主要基于輸入端充分提取情境數(shù)據(jù)，減少了執(zhí)法人員的經(jīng)驗主義和主觀臆斷，提升單位時間內(nèi)的執(zhí)法成效。三是通過情境數(shù)據(jù)庫的不斷完善，提升執(zhí)法人員能力。以執(zhí)法結(jié)果評估為抓手，將執(zhí)法活動的有益實踐成果充實到情境數(shù)據(jù)庫，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行更新和優(yōu)化，通過提供可復(fù)制性、可操作性的行為模式，為執(zhí)法人員能力提升提供平臺。

區(qū)別于執(zhí)法人員依據(jù)以往經(jīng)驗開展執(zhí)法活動的傳統(tǒng)方式，運(yùn)用“情境匹配模式”是以完備的情境數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)開展行政執(zhí)法，應(yīng)依托大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行管理，提高數(shù)據(jù)庫的信息化管理水平。同時，可依托大數(shù)據(jù)平臺開發(fā)“情境匹配模式”執(zhí)法訓(xùn)練系統(tǒng)，納入執(zhí)法培訓(xùn)體系，豐富人才成長路徑。

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